Donde manda capitán, no gobierna marinero
Regular el cabildeo e impulsar la incidencia pública
11 de agosto de 2026
Regular el cabildeo es un arma de dos filos. Puede transparentar a quién intenta influir en una decisión pública y esto favorece a la democracia; pero también puede entregar al gobierno instrumentos para decidir quién tiene derecho a influir en la esfera pública y quien queda fuera. La OCDE reconoce el cabildeo como una forma legítima de participación cuando existe transparencia, integridad y equidad.¹ Regular bien no significa disminuir la influencia, sino hacerla visible, plural y trazable. El problema democrático no es convencer al poder: es hacerlo en condiciones que nadie más puede conocer o disputar.
México discute esta cuestión en una coyuntura concreta. En noviembre de 2025, la Secretaría Anticorrupción y Buen Gobierno abrió una ruta para regular el cabildeo con principios de transparencia, integridad, trazabilidad y piso parejo de participación.² La OCDE seguía clasificando en 2026 el marco mexicano como parcial, limitado principalmente a reglas de las cámaras legislativas.³ Por ello, el dilema no consiste solamente en crear un registro nacional: consiste en decidir quién controla el registro, qué influencia queda visible y qué barreras nuevas puede producir la regulación.
La comparación internacional muestra que registrar nombres es insuficiente. Canadá combina registro, reportes de ciertas comunicaciones y un código de conducta que reconoce explícitamente que el cabildeo transparente y ético es legítimo y que su registro no debe impedir el acceso al gobierno.⁴ La OCDE, además, insiste en conocer objetivos, autoridades contactadas, materias, clientes y recursos.¹ De ahí surge una regla metodológica: la transparencia debe permitir reconstruir la huella de influencia, no producir una lista de personas consideradas sospechosas por intentar modificar decisiones públicas.
En este artículo, cabildeo regulado significa influencia profesional remunerada y con finalidad lucrativa para modificar legislación, regulación, políticas o en general las decisiones públicas. La incidencia comunitaria, social o académica no remunerada queda fuera de ese régimen es algo absolútamente diferente y sería un despropósito regular ambas conductas de la misma manera. Esta frontera evita equiparar actores con capacidades materiales distintas. La conducta a regular no es defender un interés particular, sino ocultar la fuente del interés, evadir la transparencia, utilizar amenazas o beneficios indebidos. La posición política defendida en la esfera pública nunca debe convertirse, por sí misma, en una infracción, no debe burocratizarse y por el contrario debe promoverse y alentarse.
Una futura regulación puede evaluarse con tres preguntas. Primera: ¿revela la influencia o restringe el acceso? Segunda: ¿hace visibles tanto influencias externas como instrucciones internas relevantes? Tercera: ¿compensa desigualdades de capacidad o impone el mismo costo formal a actores materialmente desiguales? Si una norma exige permisos discrecionales, registra solamente actores externos o encarece la participación comunitaria, puede ser transparente en apariencia y concentradora de poder en sus efectos. La calidad democrática de la regulación depende menos de cuánto controla que de cuánto ensancha la posibilidad efectiva de incidir.
Por ello, este artículo propone que el cabildeo lucrativo se convierta en el financiador de la incidencia pública, la única forma de asegurar que esta actividad no es tráfico de influencias e invitar a todas las personas interesadas en igualdad de circunstancias. La aportación sería progresiva según la capacidad económica del grupo que paga la incidencia y nunca superaría su gasto de cabildeo; el modelo se desarrolla en el Anexo II. Los recursos integrarían un fideicomiso de interés público para transporte, cuidados, accesibilidad y procesos territoriales. Un Consejo de personas con trayectoria social o comunitaria, seleccionadas por insaculación y sujetas a incompatibilidades, administraría el fondo. Quien aporta no gobierna el fondo; quien administra no se audita a sí mismo.
De la misma forma, la información tampoco debería concentrarse en la autoridad que recibe la influencia. Un registro distribuido puede separar custodia, trazabilidad, auditoría y sanción: los datos sensibles permanecerían protegidos, mientras huellas verificables permitirían detectar alteraciones y reconstruir interacciones. La arquitectura tecnológica no sustituye garantías jurídicas, pero ayuda a una regla institucional más importante: quien recibe el cabildeo no debe controlar unilateralmente la memoria del cabildeo. Asimismo, las investigaciones pueden originarse en denuncias, alertas automatizadas u órganos públicos, con filtros contra abuso y revisión judicial de cualquier sanción.
La participación debe llegar también al procedimiento legislativo. Las iniciativas que el Consejo considere de impacto relevante abrirían deliberaciones territoriales y multisectoriales. El Consejo no votaría: deliberaría hasta que nadie mantenga una objeción razonada capaz de impedir el acuerdo y todas las personas puedan aceptar el resultado como suficientemente justo, aunque no sea su opción preferida. Sus recomendaciones sustantivas no serían vinculantes, pero podría existir un veto suspensivo por insuficiencia deliberativa: nunca detendría la discusión, solamente impediría la votación definitiva mientras las objeciones no hayan sido respondidas de manera fundada.
La salida no es menos cabildeo, sino más incidencia pública. Los mecanismos deliberativos pueden complementar la representación electoral cuando se institucionalizan con reglas claras y capacidad efectiva de respuesta.⁵ El criterio final es sencillo: el desacuerdo debe producir más deliberación, no menos.
En la disciplina militar: donde manda capitán, no gobierna marinero. En la democracia la disciplina no es un valor tanto como sí lo es la deliberación pública y para esta regulación queda claro que la apuesta es por la inteligencia colectiva.
BibliografíaOrganisation for Economic Co-operation and Development. “Lobbying.” OECD. https://www.oecd.org/en/topics/lobbying.htmlSecretaría Anticorrupción y Buen Gobierno. “Inicia ruta hacia la regulación del cabildeo en México.” 25 de noviembre de 2025. https://www.gob.mx/buengobierno/prensa/inicia-ruta-hacia-la-regulacion-del-cabildeo-en-mexicoOrganisation for Economic Co-operation and Development. “Anti-Corruption and Integrity Outlook 2026: Mexico.” 2026. https://www.oecd.org/en/publications/anti-corruption-and-integrity-outlook-2026_0c8910f8-en/mexico_2c58f168-en.htmlOffice of the Commissioner of Lobbying of Canada. “Lobbyists’ Code of Conduct (2023).” https://lobbycanada.gc.ca/en/rules/the-lobbyists-code-of-conduct/lobbyists-code-of-conduct-2023Organisation for Economic Co-operation and Development. Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave. Paris: OECD Publishing, 2020. https://doi.org/10.1787/339306da-en
Punto ciego
El diseño asume que más transparencia y participación reducen captura, pero esa relación no es automática. Actores con más recursos pueden conservar ventajas técnicas, jurídicas y relacionales aun cuando sus reuniones sean visibles. El Consejo ciudadano también puede convertirse en un nuevo centro de poder si concentra administración del fondo, evaluación deliberativa e investigación sin contrapesos. El requisito de diez años de trayectoria favorece experiencia, pero puede excluir movimientos recientes. Finalmente, la aportación redistributiva y el registro distribuido son propuestas que requieren pruebas piloto: podrían incentivar reclasificación de servicios, desplazamiento de influencia hacia canales informales o nuevas tensiones de protección de datos. El modelo debe evaluarse por sus efectos reales sobre diversidad de participantes, costos de acceso, trazabilidad y capacidad de respuesta institucional, no por el número de registros o sanciones.
ANEXO I
Deliberar desde el borde: la intersección como problema de diseño institucional
Propongo llamar legislación de borde a la norma cuyo objeto, conocimientos relevantes, población afectada, autoridades y consecuencias pertenecen simultáneamente a varias esferas. El cabildeo es un caso claro: es económico porque moviliza recursos e intereses; político porque disputa acceso a decisiones; social porque la capacidad de incidir está desigualmente distribuida; y tecnológico e informacional porque registrar influencia implica decisiones sobre datos, trazabilidad y vigilancia. En estos casos, el problema no está en la frontera de una institución: la frontera es el propio objeto que debe gobernarse.
El concepto de borde epistemológico designa el espacio donde se encuentran conocimientos, intereses y experiencias que ninguna institución puede representar por completo. Rancière ayuda a pensar esta disputa mediante el reparto de lo sensible y el disenso: importa quién puede aparecer, hablar y ser reconocido como parte de un mundo común.¹ Deleuze y Guattari ofrecen otra intuición con el rizoma: relaciones que pueden conectarse sin depender siempre de un centro jerárquico.² Ninguna referencia equivale exactamente al concepto propuesto; ambas explican por qué la intersección exige diseños menos verticales.
La literatura sobre wicked problems añade una dimensión metodológica. Rittel y Webber describieron problemas públicos cuya definición es controvertida, cuyas causas están conectadas y cuyas respuestas no pueden juzgarse simplemente como verdaderas o falsas.³ El pensamiento sistémico contemporáneo insiste igualmente en que economía, sociedad y ambiente forman sistemas interdependientes y que decisiones sectoriales pueden generar efectos imprevistos en otras escalas.⁴ Regular cabildeo desde una sola lógica —anticorrupción, empresarial, tecnológica o participativa— puede resolver un riesgo mientras crea otro que la institución rectora no alcanza a observar.
De ahí surge la diferencia entre ordenar el borde y gobernar desde el borde. Ordenarlo significa que una esfera impone al resto su lenguaje, procedimiento y criterio de éxito. Gobernarlo requiere distribuir funciones y sostener la contradicción: una institución puede fijar estándares; otra proteger datos; varias custodiar registros; actores sociales y académicos evaluar resultados; y una instancia independiente resolver controversias. La regla es proporcional: a mayor intersección entre sistemas de conocimiento, intereses y consecuencias, menor debe ser la posibilidad de rectoría unilateral. La deliberación deja entonces de ser consulta decorativa y se vuelve método de decisión.
Este enfoque no exige deliberarlo todo indefinidamente ni supone que todos los argumentos valgan lo mismo. Exige reconocer que ninguna parte posee la descripción completa del problema. En el cabildeo, una empresa puede advertir costos que el Estado no observa; una comunidad, impactos territoriales invisibles; la academia, evidencia incómoda; y la administración, restricciones operativas. Democratizar no consiste en eliminar intereses, sino en impedir que alguno se presente como si fuera el interés completo. Una legislación de borde debe conservar disenso, distribuir autoridad y aprender de consecuencias no previstas.
Bibliografía
1. Rancière, Jacques. The Politics of Aesthetics: The Distribution of the Sensible. Translated by Gabriel Rockhill. London: Continuum, 2004. https://www.bloomsbury.com/us/politics-of-aesthetics-9781780936871/
2. Deleuze, Gilles, and Félix Guattari. A Thousand Plateaus: Capitalism and Schizophrenia. Translated by Brian Massumi. Minneapolis: University of Minnesota Press, 1987. https://www.upress.umn.edu/9780816614028/a-thousand-plateaus/
3. Rittel, Horst W. J., and Melvin M. Webber. “Dilemmas in a General Theory of Planning.” Policy Sciences 4, no. 2 (1973): 155–169. https://doi.org/10.1007/BF01405730
4. OECD and International Institute for Applied Systems Analysis. Systemic Thinking for Policy Making. Paris: OECD Publishing, 2020. https://doi.org/10.1787/879c4f7a-en
ANEXO II
Modelo matemático y matriz para una regulación democrática del cabildeo
Este anexo convierte la propuesta normativa en un instrumento de evaluación. No pretende atribuir precisión científica a decisiones políticas, sino hacer visibles los supuestos y costos de cada diseño. La OCDE recomienda que los marcos de cabildeo combinen transparencia, integridad y acceso equitativo;¹ el modelo traduce esas dimensiones a reglas comparables. Cada dimensión recibe sⱼ ∈ {−1, 0, +1}: −1 cuando concentra poder o restringe incidencia; 0 cuando el efecto es ambiguo; y +1 cuando amplía transparencia, pluralidad o participación.
El Índice de Democratización de la Incidencia, I_D, agrega las dimensiones usando ponderaciones wⱼ. Un resultado próximo a +1 indica apertura; cercano a −1, concentración. Las ponderaciones deben publicarse antes de evaluar una iniciativa y pueden mantenerse iguales mientras no exista evidencia para diferenciarlas. El índice no decide si una ley es buena: obliga a justificar por qué una regla abre o cierra posibilidades de incidencia. La matriz siguiente aplica esta lógica a acceso, transparencia, simetría, proporcionalidad, gobernanza, deliberación y sanciones.
Matriz de decisión regulatoria
Fórmulas operativas
Sea pᵢ la posición percentilar de utilidad neta consolidada del grupo i, Gᵢ su gasto comprobado en cabildeo, q la cuota administrativa por proceso y nᵢ el número de procesos registrados. La posición relativa puede estimarse como:
pᵢ = (rᵢ − 1) / (N − 1), 0 ≤ pᵢ ≤ 1
La aportación de equilibrio deliberativo es:
Aᵢ = pᵢ Gᵢ, 0 ≤ Aᵢ ≤ Gᵢ
La cuota operativa es:
Qᵢ = q nᵢ
Por tanto, la contribución total es:
Cᵢ = pᵢ Gᵢ + q nᵢ
El tope Aᵢ ≤ Gᵢ impide que la aportación redistributiva exceda el gasto que la empresa decidió realizar en cabildeo. El percentil evita que utilidades extraordinariamente altas distorsionen el parámetro mediante una media simple.
Para graduar infracciones, normalizamos en [0,1] la magnitud de recursos ocultados m, la intencionalidad o reincidencia r y el daño probado al proceso público d:
S = αm + βr + γd, α + β + γ = 1, 0 ≤ S ≤ 1
Los coeficientes deben fijarse públicamente antes de cada periodo regulatorio. La fórmula no sustituye la valoración jurídica; limita arbitrariedad y obliga a justificar por qué casos semejantes reciben respuestas semejantes.
Bibliografía
1. Organisation for Economic Co-operation and Development. Recommendation of the Council on Transparency and Integrity in Lobbying and Influence. OECD/LEGAL/0379, revisada en 2024. https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0379
2. Organisation for Economic Co-operation and Development. “Lobbying.” OECD. https://www.oecd.org/en/topics/lobbying.html
3. National Institute of Standards and Technology. Blockchain Technology Overview. NISTIR 8202, 2018. https://doi.org/10.6028/NIST.IR.8202