Introducción
A finales del año 2022, en México se promulgó un Decreto que facultó a la Secretaría de la Defensa Nacional para asumir el control operativo y administrativo de la Guardia Nacional (GN).
Esta medida tiene como antecedente la reforma constitucional de 2019, mediante la cual se estableció el carácter civil de la GN. En esta ocasión, durante enero y febrero de 2019, se llevaron a cabo intensas discusiones en el Congreso para aprobar el dictamen de la reforma constitucional. Estas deliberaciones incluyeron Audiencias Públicas con la participación de funcionarios, expertos en la materia y organizaciones sociales y civiles.
Tras diversas modificaciones para garantizar el mando civil de la Guardia Nacional, mecanismos de transparencia y de respeto a los derechos humanos llevadoa a cabo en el Senado, se aprobó por unanimidad el dictamen el 21 de febrero de 2019. En este primer ejercicio, gracias a las intensas deliberaciones y movilización de organizaciones civiles, sociales, académicas y distintos actores, se descartó la propuesta inicial que proponía un control compartido entre la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana y la Secretaría de la Defensa Nacional, pues en el artículo 21 de la Constitución se estableció que la Guardia Nacional sería de naturaleza civil y estaría exclusivamente vinculada al ámbito de la “seguridad pública”: todo ello, con el objetivo de mantener la naturaleza civil predominante de la Guardia Nacional. Esta primera reforma se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 26 de marzo del 2019.
Proceso legislativo
El 02 de septiembre del 2022 en la Cámara de Diputados se presentó una Iniciativa presentada por los grupos parlamentarios de MORENA, del Partido del Trabajo y del Partido Verde; misma a la que se le dispensarón todos los trámites y se sometió a discusión y votación de inmediato. La propuesta fue aprobada en lo general y en lo particular por 264 votos a favor, 221 en contra y 2 abstenciones
Posteriormente, se remitió a la Cámara de Senadores para sus efectos constitucionales. La minuta fue recibida el 06 de septiembre de 2022 y se turnó a las Comisiones Unidas de Justicia; y de Estudios Legislativos, Segunda para su estudio y dictaminación. El Dictamen se presentó a votación del pleno el 08 de septiembre de 2022, en donde se aprobó con 71 votos a favor, 51 en contra y una abstención.
Tras ello, fue remitido al Poder Ejecutivo Federal para sus efectos constitucionales, y finalmente se públicó en el Diario Oficial de la Federación el 09 de septiembre de 2022.
El cambio más importante con esta nueva reforma es que ha generado un desequilibrio, inclinando la balanza hacia una participación militar más acentuada, lo cual contrasta con el artículo 21 constitucional, que claramente establece el carácter civil de la Guardia y su adscripción al ramo de seguridad.
De manera concreta, se transfirió el control operativo y administrativo de la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa Nacional, otorgándole la facultad de expedir manuales, autorizar planes y programas de capacitación, organizar la distribución territorial y nombrar un lugar de mando. Simultáneamente, se estableció en el mando superior de las operaciones de la Guardia a la persona titular de Sedena, antes ocupado por la persona titular de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. En este contexto, la responsabilidad de formular la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, aplicable a la Guardia Nacional, recae en la colaboración entre la Secretaría de la Defensa Nacional y dicha institución.
Relevancia pública del tema
Las reformas en materia de Guardia Nacional han sido de gran relevancia a nivel nacional ya que el contexto de violencia, inseguridad e impunidad que se vive en México ha ido en aumento.
Además, representan un cambio de paradigma en materia de seguridad pública, ya que significó un cambio drástico a nivel constitucional y social, con opiniones y experiencias encontradas. Al mismo tiempo, este tema va más allá de la seguridad ya que impacta prácticamente todos los aspectos de la vida pública del país: las fuerzas armadas no solo participan en labores de seguridad, sino que desempeñan un papel destacado en el control migratorio en las fronteras, la gestión de puertos y aduanas, así como en la ejecución y gestión de grandes obras de infraestructura, entre otras responsabilidades.
Es decir, México está bajo un enfoque de militarización que comenzó en el ámbito de la seguridad pública pero se ha expandido hacia otras áreas civiles. A raíz de ello, no es dificícil observar que, en lugar de invertir en el fortalecimiento de las instituciones civiles que fortalezcan la democracia y la participación de las comunidades en la resolución de los problemas públicos, la respuesta adoptada es eludir esas responsabilidades pendientes y delegarlas a las fuerzas armadas.
Consideraciones sobre la calidad del proceso legislativo
La propuesta legislativa presentó una definición general del problema público, con escasa exploración de alternativas y una justificación limitada sobre la relación entre el problema identificado y la solución propuesta.
El proceso legislativo experimentó polarización y cuestionamientos, ya que las modificaciones sugeridas fueron aprobadas y publicadas en el Diario Oficial de la Federación en un periodo de tan solo 7 días desde la presentación de la iniciativa. Esta rapidez generó críticas sobre irregularidades, conduciendo a su invalidación por parte de la Suprema Corte de Justicia debido a la vulneración del proceso legislativo.
A pesar de que el tema se destacó como de máxima relevancia en el debate público nacional, se evidenció una capacidad limitada de diálogo y participación pública de otros actores sociales. Además, en a la Iniciativa propuesta en la Cámara de Origen se le dispensaron todos los trámites, por lo que no se identificaron metodologías de parlamento abierto o esfuerzos para discutir e involucrar a la sociedad en su conjunto en esta discusión.
La legislación careció de un análisis exhaustivo del impacto presupuestal de la medida y no se tomaron en consideración alternativas de solución propuestas. En este sentido, no se demuestra una relación causal clara entre el problema y la solución, o la propuesta podría agravar el problema o generar nuevos problemas no considerados.
La propuesta legislativa no abordó aspectos vinculados con el acceso a la información, protección de datos, datos abiertos, derecho de petición, transparencia y rendición de cuentas; lo que resulta en una omisión significativa de elementos cruciales.
Conclusión: balance de derechos
Esta reforma representa un retroceso con respecto a la legislación de 2019 en la misma área, la cual, tras extensos debates, logró un consenso en el Congreso para preservar la naturaleza civil de la Guardia Nacional. Contrariamente, las modificaciones legislativas de 2022 inclinan la balanza a favor de su carácter militar, con consecuencias significativas para nuestros derechos:
La razón inicial para la formación de la Guardia Nacional, con un enfoque inicialmente militarizado, se fundamentó en el crecimiento de la violencia en el país y en la percepción de que la Policía Federal carecía de la capacidad para hacer frente a esta situación. La intención era conferir legitimidad a la institución federal de seguridad mediante una estructura de naturaleza militar. Sin embargo, esta justificación contradice la evidencia disponible en ese momento, que indicaba que el aumento alarmante de la violencia se atribuía a la estrategia de guerra militarizada contra la delincuencia organizada. Así también, si se buscaba fortalecer a la institución federal de seguridad, su eliminación era innecesaria.
La reforma no siguió parámetros internacionales de uso de la fuerza ni fue contundente en regular la participación de las Fuerzas Armadas. La ONU señala que, a pesar del crecimiento continuo de la militarización de las fuerzas de seguridad mexicanas desde 2006, este enfoque no ha resultado en una disminución sostenida de la criminalidad.
En este sentido, la percepción de inseguridad se mantiene en índices altos, pues según la ENVIPE 2023, a nivel nacional 74.6% de los mexicanos percibe inseguridad en su entidad federativa.
Por el contrario, el Global Organized Crime Index, señala que México es el tercer país con los mayores índices de criminalidad en el mundo y mayor debilidad institucional para hacer frente al problema tan solo después de Myanmar y Colombia. De igual forma, en este sexenio se reporta el mayor número de homicidios acumulados, superando cada año la cifra de 30 mil homicidios por cada 100 mil habitantes.
Esto significa que solo en el 2023, los homicidios en México son tres veces más altos que las muertes de civiles ucranianos en los más de 20 meses de la guerra con Rusia (hasta octubre de 2023, la ONU estimaba casi 10 mil muertes civiles). La incapacidad del Estado para proteger a su propia población sugiere que los derechos humanos están vinculados a la seguridad nacional del país y no son un tema “menor” o “secundario” frente a los “verdaderos” riesgos de seguridad nacional.
La iniciativa continúa vulnerando el derecho a la justicia en el ámbito de los derechos humanos al asociar la militarización con prácticas menos reguladas y dando lugar a procedimientos judiciales menos transparentes.
La balanza a favor del componente militar obstaculiza la transparencia, rendición de cuentas y el derecho a la información debido a razones de “seguridad nacional”..
Otro de los grandes problemas es que los recursos públicos se concentran en financiar la estrategia de militarización, afectando negativamente los presupuestos de otras áreas fundamentales del gasto público, como la salud, la educación, la seguridad social o incluso la reinserción social.
Históricamente, la militarización ha sido expresión de un Estado autoritario, afecta a grupos vulnerables y propicia casos de abuso de poder.
No se incorporan enfoques con perspectiva de género ni consideraciones específicas para grupos poblacionales en situación de vulnerabilidad. En cambio, la mayoría de los incidentes documentados de abusos de autoridad han ocurrido en comunidades con altos grados de marginación en México, como pueblos fronterizos o rurales. A lo largo de los cuatro años desde su establecimiento, el Centro Prodh ha registrado al menos 60 denuncias por delitos sexuales contra miembros de la Guardia Nacional, una cifra mínima en comparación con los casos no denunciados debido a amenazas de represalias. En el ámbito migratorio, existen registros de situaciones en las cuales elementos de la Guardia Nacional han agredido a mujeres y niños.
No existe un enfoque completo para mitigar la violencia y la inseguridad, persistiendo en la estrategia de guerra militarizada que ha demostrado ser infructuosa durante más de 16 años. No asegura el establecimiento de una institución de seguridad civil a nivel federal y debilita las instituciones civiles de seguridad locales.
La militarización es una estrategia autoritaria y no contempla la diversidad de contextos socioculturales ni sus necesidades. En esta dirección, tanto en la Constitución como en la Ley de Guardia Nacional emitida en este período presidencial, no se adoptan disposiciones que establezcan mecanismos de participación ciudadana destinados a llevar a cabo evaluaciones sobre el rendimiento de la Guardia Nacional en su papel de entidad de seguridad pública.
La militarización limita la libertad de expresión y reunión al imponer restricciones a manifestaciones bajo el pretexto de mantener el orden público.
Debido a la inconstitucionalidad que representaba el Decreto del 2022, la Suprema Corte de Justicia lo invalidó.
