Introducción
El 1 de febrero del 2021, se remitió a la Cámara de Diputados una iniciativa de reforma con carácter preferente promovida desde la Presidencia de la República con el objetivo de reformar y adicionar diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, mediante la cual se pretende otorgar primacía a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) para abastecer el sistema eléctrico nacional.
La iniciativa señala que mediante la reforma eléctrica de la administración anterior se profundizó el proceso de privatización de las empresas públicas que resultó en negocios lucrativos para los particulares, otorgados a partir de sobornos y actos de corrupción. Frente a ello, se consideró urgente fortalecer a la empresa productiva del Estado, la CFE, “cuyo carácter estratégico […] es indispensable para sostener el compromiso de largo plazo con el pueblo de México consistente en no incrementar las tarifas de electricidad, así como garantizar la seguridad energética como pieza estratégica del concepto superior de la seguridad nacional”.
Para esto, se propuso modificar el orden de la prioridad del despacho de las centrales eléctricas, situando en un lugar prioritario a la energía producida por las hidroeléctricas y la energía generada en otras plantas de la CFE. Así como el diseño de un nuevo contrato de entrega física de energía y capacidad a la red eléctrica, pues, según la iniciativa, las reformas en materia energética que diseñaron el modelo de mercado eléctrico en México no comprometían la entrega física de energía y capacidad, vulnerando financieramente a las entidades que lo celebran. Así, se lograría solucionar las “inequitativas condiciones de este mercado eléctrico”, cuyos criterios se establecieron en beneficio del sector privado por encima del interés público, y “garantizar la confiabilidad y un sistema tarifario de precios que únicamente serán actualizados en razón de la inflación.”
Proceso legislativo
La iniciativa fue turnada a la Comisión de Energía de la Cámara de Diputados para su análisis y revisión. El 23 de febrero del 2021 se presentó un Dictamen en donde señala que “las propuestas van en rescate y fortalecimiento de la CFE, para garantizar la confiabilidad y seguridad del sistema eléctrico nacional, así como mantener las tarifas conforme a los intereses de la Nación y en beneficio de los usuarios finales.” En el pleno de la Cámara de Diputados, el Dictamen fue aprobado con 304 votos a favor, 179 en contra y 4 abstenciones, por lo que se turnó la minuta en cuestión para continuar su proceso en la Cámara de Senadores.
Una vez recibido por la Cámara de Senadores, el mismo 23 de febrero del 2022, el asunto fue turnado dos días después a las Comisiones Unidas de Energía y de Estudios Legislativos Segunda, para su análisis y dictaminación. El 2 de marzo del 2022, el Dictamen se presentó en el pleno de la Cámara de Senadores, en donde se aprobó con 68 votos a favor y 58 en contra.
El 9 de marzo del 2021 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) un Decreto por el que se reforman los artículos 3, fracciones V, XII y XIV; 4, fracciones I y VI; 12, fracción I; 26; 35, párrafo primero; 53; 101; 108, fracciones V y VI, y 126, fracción II; y se adiciona una fracción XII Bis al artículo 3 de la Ley de la Industria Eléctrica.
Estos cambios llevaron a más de 250 empresas a ampararse, suspendiendo temporalmente la entrada en vigor de la nueva Ley de la Industria Eléctrica y generando un clima de incertidumbre regulatoria en el sector energético.
Relevancia pública del tema
Este debate se enmarca en la necesidad de adaptar la industria eléctrica en México para garantizar un suministro de energía eficiente y sostenible, que se traduzca en el corto plazo en beneficios para las personas consumidoras y en el largo plazo en un motor de desarrollo económico. Además se incorporó a la discusión la necesaria transición a fuentes de energía renovable que permitan acotar la dependencia existente hacia los combustibles fósiles para reducir emisiones y el impacto de estas en el calentamiento global.
En este sentido, la reforma considera un cambio de paradigma fundamental con respecto a la reforma en materia energética del 2013 que, según el dictamen del Senado (pp. 37), transfirió actividades de generación y comercialización eléctrica a la industria privada, para favoreciendo a inversionistas privados mediante privilegios y subsidios en contra del bienestar de la sociedad mexicana en su conjunto. Para las Empresas Productivas subsidiarias de CFE, esto implicó su fragmentación, generando una carga burocrática significativa y aumentando los costos operativos. Por lo tanto, considean que la regulación actual no se ajusta al desempeño y resultados del sector energético mexicano, impactando negativamente en la Empresa Productiva del Estado, que subsidia el suministro eléctrico en áreas críticas, algo difícil para el sector privado asumir.
Con esto en juego, la reforma adquirió amplia difusión en los medios. Los principales argumentos a favor planteaban el potencial ahorro en el gasto público, la reducción de las tarifas para las personas usuarias y la lucha contra la corrupción; los argumentos en contra estuvieron relacionados con la afectación a la producción de energías limpias y el cambio climático, la falta de sostenibilidad, la incertidumbre jurídica de las inversiones y la falta de capacidad instalada, eficiencia, transparencia y rendición de cuentas de los monopolios públicos.
Consideraciones sobre la calidad del proceso legislativo
En los dictámenes analizados, existe una definición general del problema público que se busca atender con la reforma, pero se exploran pocas alternativas de solución y sólo se justifica la solución planteada.
Si bien el dictamen elaborado por la Comisión de Energía de la Cámara de Diputados se señala que durante los días 11 y 12 de febrero se llevó a cabo un proceso de Parlamento Abierto, mediante dos mesas de discusión; las participaciones no fueron contestadas o rebatidas mediante un proceso dialéctico y no tuvieron impacto alguno en el resultado de la legislación.
En este sentido, aunque el debate legislativo fue extenso, tampoco tuvo impacto en la ley aprobada. Las mayorías en el poder legislativo finalmente aprobaron con modificaciones tenues la iniciativa planteada desde el Poder Ejecutivo.
Adicionalmente, no es posible identificar con facilidad la elaboración de un análisis profundo sobre los impactos presupuestarios que esta iniciativa implicaría, ni la cuantificación aproximada de las ganancias o pérdidas que supondría para el erario público. Un elemento que podríamos considerar son los debates que a su vez se dieron en Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados con relación a la aprobación de opinión a la iniciativa.
Al respecto, por un lado, se destacó que la aprobación generaría un impacto positivo en las finanzas de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), según la evaluación del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP). Se enfatiza en la importancia de fortalecer a la CFE, cumplir el objetivo de no incrementar las tarifas y asegurar la seguridad energética. Por otro lado, se argumentó que la iniciativa aumentaría los costos de generación eléctrica, lo que se traduciría en tarifas más altas o mayores subsidios del Gobierno Federal, limitando la capacidad para atender otras necesidades. Se plantea la necesidad de enviar señales de certidumbre jurídica a los socios comerciales y se critica la falta de modificación en la propuesta, considerando que vulnera la autonomía legislativa. También se señala el posible costo presupuestario de hasta 451 mil millones de pesos debido a la cancelación de contratos. Desde otras perspectivas, se cuestiona la falta de descuentos en las tarifas domésticas durante la pandemia y se argumenta en contra de privilegiar la producción de energía eléctrica por la CFE sin criterios de planeación. Se advierte sobre externalidades negativas derivadas de la renegociación de contratos, que podrían llevar a litigios nacionales e internacionales y representar pasivos significativos para la nación, llegando a medio billón de pesos.
Conclusión: balance de derechos
En abril del 2022, la Suprema Corte de la Justicia de la Nación emitió una sentencia, del 7 de abril de 2022, da respuesta a la acción de inconstitucionalidad 64/2021 promovida por cuarenta y ocho senadoras y senadores del Congreso de la Unión contra varios artículos de la mencionada reforma. Por su parte, la Comisión Federal de Competencia Económica la controversia constitucional 44/2021, donde argumentaba que se estaba transgrediendo sus competencia. Al respecto, la Corte sobreeseyó dicha controversia lo que significa que, por un periodo temporal, la Corte puede no tomar medidas adicionales sobre el asunto. La decisión puede deberse a diversos motivos, como la espera de más información, cambios en las circunstancias o la necesidad de tiempo adicional para considerar adecuadamente la cuestión en disputa.
Sin embargo, en términos de ganancia o pérdida de derechos, a continuación enlistamos algunos de las cuestiones que consideramos más importantes para las personas que utilizan los servicios de energía eléctrica en México:
Se pone en cuestión el derecho a un medioambiente sano: la interpretación de la Corte conforme con el derecho ambiental destaca la necesidad de considerar el equilibrio con compromisos internacionales sobre cambio climático y el derecho de la sociedad en su conjunto a gozar de un medio ambiente sano, lo que puede afectar la aplicación de la reforma. Sin embargo, en la práctica cotidiana se observa el énfasis colocado sobre energías fósiles frente a energías no contaminantes, por lo que surgen dudas importantes sobre cómo estos cambios contribuirán a un medio ambiente sano e inversión en energías limpias.
Esto es de la mayor relevancia pues en el 2019 se estimaba en América Latina y el Caribe la mala calidad del aire se ubicó como la onceava causa de muerte, con más de 45 mil muertes atribuibles; mientras que para México representó la novena causa de muerte, con más de 20 mil muertes atribuibles. Otras cifras estiman que esa cantidad alcanza las 48 mil muertes anuales. Se estima que tan solo en la Ciudad de México se producen de 8 mil a 14 mil muertes como resultado de la mala calidad del aire, y aumenta el riesgo de sufrir otros padecimientos como diabetes o cáncer.
La contaminación del aire proviene principalmente de dos fuentes: fuentes fijas (instalaciones establecidas en un solo lugar: Industria eléctrica, industria, solventes y gas LP) y fuentes móviles (vehículos motorizados).
Menos competencia en el mercado: menos competencia puede significar menos opciones para nosotros los consumidores (por ejemplo, precios más altos).
Protección contra prácticas irregulares: La reforma (y la sentencia de la Corte) establece la posibilidad de revocar permisos obtenidos fraudulentamente y revisar contratos con productores independientes en términos no solamente de legalidad sino también de rentabilidad para el Estado mexicano.
Falta de perspectiva interseccional para atender las desigualdades y el acceso diferenciado en la calidad del servicio: La reforma no aborda de manera integral los desafíos del acceso a un servicio público eléctrico de calidad considerando las diversas realidades y desigualdades que experimentan los mexicanos, Por ejemplo, ya que las mujeres suelen ser las principales usuarias del servicio eléctrico en los hogares, debido a que destinan más tiempo a trabajos de ciudadanos no remunerados, toda política en materia energética requiere de perspectiva de género.