Introducción
La prisión preventiva es una medida cautelar contemplada prácticamente en todos los regímenes democráticos del mundo, y en la Constitución mexicana se encuentra establecida en el artículo 19. La prisión preventiva se justifica en la medida que permite traer a juicio a una persona y se evita el daño a las víctimas y la desaparición de pruebas; principalmente, porque existen condiciones que permiten inferir que la libertad de la persona imputada durante el proceso constituye un riesgo para estos fines.
Sin embargo, en el segundo párrafo de dicho artículo adicionalmente se contempla la figura de la prisión preventiva denominada “oficiosa” o automática. Esta medida hace posible encarcelar a personas cuando son señaladas como responsables de cometer un delito que se encuentra dentro de un amplio y ambiguo catálogo de tipos penales, independientemente de si en el caso concreto hay o no riesgo procesal (para víctimas, pruebas o juicio). Bajo la figura de la Prisión Preventiva Oficiosa (PPO), los jueces están obligados a dictar prisión (sin sentencia) cuando el Ministerio Público o fiscales señalan a las personas por los delitos contenidos en esa lista o catálogo.
Aunque en México esta medida existe desde hace varias décadas, a lo largo del tiempo ha experimentado cambios importantes en los criterios, procedimientos y casos en los que se aplica.[1] De manera más reciente, en el 2018 se propuso aumentar el catálogo de “delitos graves” que ameritan prisión preventiva oficiosa en la Constitución.
Proceso legislativo
En noviembre del 2018, en el Senado las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Segunda se analizaron las 7 iniciativas que, un mes antes, habían presentado senadores de los Partidos del Trabajo, Morena, Acción Nacional y Revolucionario Institucional, con el objetivo de reformar el artículo 19 constitucional. El Dictamen de las Comisiones fue en sentido positivo, es decir, que se aprobaba la propuesta para ser remitida al pleno del Senado para su votación. Así, durante la sesión ordinaria del 6 de diciembre del 2018, el Senado aprobó, con 91 votos a favor y 18 en contra, el dictamen con proyecto de decreto para reformar el artículo 19 constitucional en materia de prisión preventiva oficiosa. La minuta correspondiente fue remitida a la Cámara de Diputados para su estudio y aprobación, de acuerdo con el proceso legislativo para aprobar una reforma constitucional.
En la Cámara de Diputados, el 11 de diciembre la Minuta con Proyecto de Decreto fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. El 19 de febrero del 2019, el Dictamen de dicha Comisión (también en sentido positivo) fue votado por el pleno de esta Cámara y aprobado por 377 votos a favor, 96 en contra y 5 abstenciones. A partir de ahí, se remitió a las legislaturas de los estados para continuar con el proceso de reforma constitucional.
Con 20 votos a favor de los Congresos de los Estados se aprobó el Decreto por el que se declara reformado el artículo 19 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de prisión preventiva oficiosa. Finalmente, el decreto fue publicado el 12 de abril de 2019 en el Diario Oficial de la Federación (DOF).
En la Cámara de Senadores, se señaló que la reforma ayudaría a “garantizar el buen desarrollo de la investigación y la protección de las víctimas y la sociedad”, mientras que en la Cámara de Diputados se argumentó que ello “ayudaría a resolver reducir la impunidad, la inseguridad y la violencia que padecen las personas en todo el país.”
Relevancia pública del tema
La reforma constitucional representa un cambio relevante a nivel nacional porque implica el aumento de personas procesadas sin condena en prisión preventiva oficiosa o automática.
En un contexto donde la inseguridad, la violencia y la impunidad son la constante en todo el territorio nacional, esta reforma del artículo 19 constitucional en el 2018 fue una medida legislativa que pretendía dar algún tipo de respuesta en materia de seguridad, justicia y reparación del daño. Sin embargo, no hay suficiente documentación que permita sustentar la efectividad de esta medida en la disminución de la incidencia delictiva. Por el contrario, la reforma fue seriamente cuestionada por ser contraria al respeto a los derechos humanos, cohesión social, viabilidad presupuestal y violencia institucional dirigida en contra de grupos poblacionales en condición de vulnerabilidad. Incluso la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sentenciado que el Estado Mexicano es responsable por violar los derechos a la libertad personal y la presunción de inocencia al establecer en la Constitución las figuras del arraigo y de la prisión preventiva oficiosa.
Consideraciones sobre la calidad del proceso legislativo
El dictamen aprobado en la Cámara de Senadores integra las diferentes iniciativas propuestas en la materia por las y los senadores de los partidos políticos mencionados. Sin embargo, en el proceso llevado a cabo en la Cámara de Diputados, a pesar de la celebración de audiencias públicas para analizar el dictamen de reforma constitucional del artículo 19 constitucional en materia de PPO, no se observa que las conclusiones principales derivadas de estos diálogos públicos -que apuntan mayoritariamente en contra de la propuesta- hayan sido incorporadas o analizadas exhaustivamente en la formulación del dictámen correspondiente.
Además, la discusión se llevó principalmente en algunos círculos académicos y algunos medios de comunicación, sin expandir el diálogo público hacia la sociedad en general.
Tampoco se identifica un análisis de impacto presupuestal de la reforma, ni la exploración de alternativas efectivas sobre el problema público de la inseguridad e impunidad. Tampoco se evaluó exhaustivamente por qué se priorizó la PPO sobre otras medidas para resolver el problema público al que se hacía referencia con la legislación (altos índices de impunidad y violencia generalizada)
Conclusión: balance de derechos
A continuación, resaltamos los siguientes aspectos que apuntan a que esta legislación reduce la esfera de derechos de las personas, impactando significativamente en determinados grupos de la población:
Ineficacia, fomenta la cultura punitiva y falta tratar y prevenir el delito desde un enfoque social. La exposición de motivos de la legislación destaca la necesidad de endurecer las penalidades ante el aumento de delitos e inseguridad en el país. Sin embargo, para resolver esta preocupación legítima, propone un enfoque inconstitucional, violatorio de derechos humanos e ineficaz. La expansión del catálogo de prisión preventiva oficiosa busca que el Estado y sus operadores judiciales utilicen esta medida de manera generalizada, sin considerar su carácter excepcional y de último recurso. Esto no solo impide que las fiscalías agoten adecuadamente la investigación para obtener esta medida, sino que también perpetúa la cultura punitiva, desviándose de tratar la delincuencia como un fenómeno social (distribución de recursos, la brecha social y la falta de políticas que promuevan la cultura, la educación de calidad y servicios públicos y vivienda digna para los sectores marginados de la sociedad).
La prisión preventiva oficiosa viola los derechos procesales de las personas imputadas. En particular, la presunción de inocencia, la libertad personal y el debido proceso, tal como lo ha señalado la Corte IDH cuando sentenció que la prisión preventiva oficiosa “limita el rol del juez” y ordenó al Estado mexicano “adecuar su ordenamiento jurídico, incluyendo sus disposiciones constitucionales, para que sea compatible con la Convención Americana lo que constituye una preocupación fundamental en términos de derechos humanos y justicia legal.”.
La PPO contribuye a criminalizar la pobreza y resulta discriminatoria contra ciertos grupos. Recordemos que la prisión preventiva oficiosa, lejos de cumplir con su esencia de excepcionalidad, tiende, en los hechos, a generalizar las situaciones particulares de los casos concretos y de las personas involucradas. En México, las políticas de encarcelamiento se concentran de forma general en ciertos segmentos de la población: fundamentalmente jóvenes (entre 18 y 39 años, y personas de bajos ingresos o bajo nivel de escolaridad (nivel secundaria o menos), según los datos proporcionados por el INEGI. En este sentido, la PPO contribuye a estigmatizar a las personas imputadas por los delitos del catálogo, a quienes se les califica como delincuentes, lo cual es contrario a la presunción de inocencia. Al respecto, llama la atención que en la dictaminación del Senado de la República (pp.15- 20), se haga referencia a la doctrina del Derecho Penal del Enemigo, el cual “sostiene el hecho de que existe una serie de sujetos que por su tenacidad para vulnerar la ley requiere un tratamiento especial (enemigos), diferenciado del que se les a a los ciudadanos normales”.
La PPO afecta de manera desproporcionada a diversos grupos vulnerables. Por ejemplo, las cifras del INEGI muestran que esta medida impacta pronunciadamente a las mujeres, pues en términos de proporciones totales de población privada de la libertad el 38.4 % de los hombres se encuentran bajo el estatus de “sin sentencia”, mientras que para las mujeres la cifra es del 49.3 por ciento. Al tener un impacto mayor en la población perteneciente a grupos en condición de vulnerabilidad, las personas cuentan con menores recursos para acceder a una defensa adecuada.
La PPO contribuye a las condiciones de hacinamiento y violación de derechos en las prisiones. Particularmente, con relación a la sobrepoblación de las cárceles en México (por ejemplo, a nivel estatal reportan una tasa de ocupación del 107%). Al cierre de 2022, de la población total de personas privadas de la libertad, el 39% (88, 172 personas) estaban bajo el estatus jurídico de “sin sentencia” o “medida cautelar de internamiento preventivo”; en donde 5 de cada diez personas encarceladas sin sentencia lo está bajo de figura de la prisión preventiva oficiosa. Las cifras apuntan a que ésta medida se convierte en la regla y no la excepción.