Introducción
El 28 de abril de 2022, el Presidente de la República presentó ante la Cámara de Diputados una iniciativa de reforma constitucional que proponía cambios importantes en materia político-electoral, con el objetivo de implementar el principio de austeridad republicana en los procesos electorales y evitar la comisión de posibles fraudes en la materia. Esta propuesta de iniciativa se conoció como el “Plan A” del Presidente para lograr reformar el sistema político-electoral. En sus propias palabras, con esta propuesta se buscaba atender la demanda ciudadana de que las elecciones en México dejarán de ser “las más caras del mundo” e implementar “procedimientos modernos para que finalmente se instaure, se normalice la vida democrática con la participación directa de los ciudadanos”.
Al respecto, el 6 de diciembre del 2022 se presentó un Dictamen en el pleno de la Cámara de Diputados mediante el cual se analizaron más de 60 diferentes iniciativas de reforma en materia político-electoral, incluyendo la propuesta presentada por el Presidente. No obstante, la propuesta no logró la mayoría calificada (es decir, las dos terceras partes de los legisladores que se encuentran presentes en el pleno al momento de la votación) que requiere el proceso de reforma constitucional y fue desechada en esa cámara de origen con 269 votos a favor, una abstención y 225 votos en contra.
Proceso legislativo
Frente al fracaso de la propuesta de reforma constitucional, en la Cámara de Diputados se presentó inmediatamente una alternativa que se conoció como el “Plan B“: dos paquetes de reformas a leyes secundarias mediante las cuales se realizarían cambios sustantivos en el sistema electoral mexicano, sin necesidad de modificar la Constitución y, por lo tanto, sin necesidad de negociar con la oposición los votos necesarios para lograr las dos terceras partes requeridas para una reforma constitucional (para reformar leyes secundarias basta el voto de la mitad más uno). Concretamente, esto se realizaría mediante la propuesta de dos iniciativas con proyectos de decretos que se presentaron el mismo 6 de diciembre y que, una vez recibidas, fueron turnadas a comisiones para su estudio y dictaminación.
No obstante, dado que la coalición mayoritaria encabezada por MORENA tenía la intención de aprobar esas propuestas antes de la conclusión del período de sesiones (programada para el 15 de diciembre del 2022), ese mismo día se presentaron dos iniciativas prácticamente iguales que las turnadas a comisiones (la primera sobre la Ley General de Comunicación Social, y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la segunda sobre Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, de la Ley General de Partidos Políticos, y de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y expide la Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electoral)pero firmadas como propias por parte de las diputadas y diputados de MORENA.
El propósito de esto era que, al presentarla, se solicitara la dispensa de trámites, incluido su envío a comisiones. La solicitud fue aceptada y ello significó que, el mismo día en que inició su trámite legislativo, las dos iniciativas (al respecto, véase votación del primer paquete y votación del segundo) fueron aprobadas en la Cámara de Diputados sin necesidad de revisión y dictamen. Posteriormente, fueron turnados a la Cámara de Senadores para continuar el proceso.
Con oficios fechados el 6 de diciembre del 2022, la Cámara de Diputados remitió a la Cámara de Senadores dos minutas con modificaciones a las leyes secundarias como se describe a continuación: la Minuta con PROYECTO de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones (1) de la Ley General de Comunicación Social y (2) de la Ley General de Responsabilidades Administrativas; y en segundo lugar la Minuta con Minuta con PROYECTO de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones (3) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; (4) de la Ley General de Partidos Políticos; (5) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y (6) se expide la Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Una vez en el Senado, fueron turnadas a comisiones para su análisis y elaboración de la dictaminación correspondiente (el Dictamen sobre las Leyes Generales de Comunicación Social y de Responsabilidades Administrativas, así como el Dictamen de las Leyes Generales de Instituciones y Procedimientos Electorales; de Partidos Políticos; de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y por la cual se expide la Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electoral), pero no hubo consultas ni sesiones de análisis de las minutas: más aún, durante la sesión del pleno del Senado el 14 de diciembre de 2022, legisladores de diferentes partidos señalaron irregularidades en la aprobación de iniciativas, destacando que estas no habían sido publicadas correctamente y sufrieron modificaciones sin notificación al pleno de la Cámara de Diputados.
A pesar de estas preocupaciones, el presidente del Senado no detuvo el proceso legislativo, se acordó un formato especial para la presentación y debate de los dos proyectos, y se presentaron votos particulares y mociones suspensivas, pero los dictámenes fueron aprobados con modificaciones y devueltos a la cámara de origen. El primer paquete de reformas fue aprobado y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre del 2022; en cuanto al segundo proyecto se rechazaron las modificaciones y se regresó la minuta al Senado, pero debido a que ya había concluido el período ordinario de sesiones, fue aprobado en el siguiente período legislativo y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 2 de marzo del 2023.
Relevancia pública del tema
El tema es altamente relevante en tanto se proponen cambios que modifican drásticamente las estructuras institucionales del sistema político-electoral mexicano, que se ha buscado consolidar a lo largo del tiempo (por ejemplo, el INE y el TEPJF, así como las autoridades electorales, administrativas y jurisdiccionales, de las entidades federativas). Los cambios aprobados en la materia, además, cobran relevancia porque se suscitaron de cara a las elecciones del 2024, consideradas las más grandes en la historia de México.
Consideraciones sobre la calidad del proceso legislativo
Mientras que en el dictamen del “Plan A” presentado por la Cámara de Diputados se informa que se llevaron a cabo 26 foros de parlamento abierto del 26 de julio al 25 de agosto del 2022, para analizar las diversas iniciativas de reforma electoral, las modificaciones propuestas en el “Plan B” no contaron con un amplio acuerdo político y fue altamente polarizada en el Congreso; pues enfrentó la oposición y el rechazo de otros partidos, siendo aprobado por la mayoría simple de MORENA y sus aliados con una rapidez excepcional, que llevó a vulnerar el proceso legislativo establecido en la Constitución y a que se señalaran distintas además de que se señalaron distintas irregularidades. En este sentido, se observa una capacidad limitada al diálogo, minimizando otras perspectivas, sin autocrítica y haciendo valer la mayoría de votos sin intentar convencer a la contraparte.
De igual forma, las observaciones, sugerencias y críticas fueron desatendidas, por lo que la participación de otros actores sociales fue simbólica y sin influencia decisiva: aunque se convocó y consultó a la población, sus aportes tuvieron una influencia limitada y poco transparente en la la toma de decisiones. La consulta pública fue general pero sin considerar a los grupos afectados.
En este sentido, con relación al fomento de la participación pública, la comunicación de la propuesta legislativa se enfocó en que participaran solo aquellas personas a favor de la propuesta. Se comunicó con anticipación pero planteando argumentos falaces y reduciendo la calidad del diálogo público.
Tampoco se identifica un análisis exhaustivo del impacto presupuestal, ni de las alternativas de solución propuestas, tampoco se consideraron los argumentos en contra o modificación alguna. Esto es importante porque la inversión que se necesitaría para implementar la legislación es alta y podría no ser sostenible a largo plazo. Por ejemplo, la reestructuración del sistema electoral, en caso de que la reforma hubiera prosperado, hubiera implicado inicialmente una elección de consejerías, el finiquito de una gran cantidad de trabajadores, la inversión de compra de urnas electrónicas, la capacitación del nuevo personal y más.
Tampoco es posible identificar algo relacionado con el acceso a la información y la protección de datos, datos abiertos, derecho de petición, transparencia y rendición de cuentas. No se menciona ningún cambio al trabajo de monitoreo de los trabajos de la autoridad electoral porque no profundiza en la forma en la que la reforma impactaría sobre ese tema.
En la legislación existe una definición general del problema público pero resulta poco estructurada, se exploran pocas alternativas y sólo se justifica la solución planteada, y se justifica mínimanrte la relación entre el problema y la solución. Más aún, es posible señalar que no hay un problema ni con la organización, desarrollo y legitimidad de las elecciones que en los comicios recientes pueda atribuirse a la capacidad operativa de las autoridades electorales, lo que cuestiona el potencial de la reforma legislativa para atender el problema público al que pretende atender en el corto, mediano y largo plazo.
Conclusión: balance de derechos
A pesar de que la reforma incluía aspectos favorables (como la introducción del voto electrónico) y otros populares entre varios sectores de la población (como la eliminación de la sobrerrepresentación, la disminución del financiamiento público a los partidos), a continuación, resaltamos los siguientes aspectos que apuntan a que esta legislación reducía la actual esfera de derechos; particularmente en lo que se refiere al ejercicio de los derechos político-electorales:
Centralización e impacto en la autonomía local: La reforma en su totalidad centralizaba la autoridad electoral Esto significaba un retroceso importante en su autonomía, ya que la designación de consejeros y magistrados tendría repercusiones negativas.
Preocupaciones en materia de injerencia en facultades de los estados y municipios. También se limitó y redujo la estructura de las autoridades electorales estatales, que sirve territorialmente para la organización de las elecciones a nivel federal, estatal y municipal; lo que podría resultar en la falta de personal capacitado, necesario para garantizar el ejercicio de los derechos políticos y electorales (particularmente en el ámbito estatal y municipal) de los ciudadanos del país a elecciones libres. En este sentido, suprimía la autonomía de cada entidad federativa al consolidar las funciones de los Organismos Públicos Locales (OPLE) en una única autoridad, pasando por alto no solo la carga de trabajo de éstos durante los procesos electorales, sino también su labor constante y preparatoria fuera de dichos periodos.
Vulneración del proceso legislativo y riesgo de inestabilidad en procesos electorales (particularmente, en el ámbito local). Además de las violaciones al proceso legislativo, la centralización propuesta en los procesos electorales podría generar inestabilidad en gobiernos locales (como en el caso de Coahuila y el Estado de México, que celebrarían elecciones estatales en los tres meses siguientes a la publicación de la última reforma en el DOF).
Afectación a derechos laborales de trabajadores de las instituciones electorales. La reforma también vulnera los derechos laborales de los trabajadores de las instituciones electorales, generando preocupaciones sobre las condiciones laborales y estabilidad en el ámbito electoral.
Distorsión de la equidad en las contiendas electorales y mayor incertidumbre sobre el uso de los recursos públicos. Por ejemplo, se da mayor apertura a que las personas servidoras públicas realicen actos de proselitismo. Esto vulnera los derechos políticos electorales de participar en un proceso electoral justo y equitativo, en tanto la propaganda realizada por servidores públicos a favor de ciertos candidatos o partidos puede distorsionar la equidad en la contienda electoral, otorgando ventajas injustas a algunas personas candidatas sobre otras. También abre la puerta al riesgo de que las personas servidoras públicas o representantes gubernamentales utilicen recursos públicos para su propia promoción política o para respaldar candidaturas; recursos que, en vez de favorecer intereses particulares, deberían destinarse al bien común (como servicios públicos y programas sociales).
Preocupaciones en materia de paridad y acciones afirmativas. Se podría argumentar que la reforma, en cierto aspecto, pretendía promover la diversidad al imponer una cuota obligatoria para que los partidos nominaran candidaturas de grupos minoritarios. Sin embargo, los criterios para estas nominaciones carecían de claridad, y la cantidad de personas postuladas con posibilidad de acceder a dichos cargos era considerablemente menor en comparación con aquellas que habían llegado a esos puestos bajo lineamientos previos establecidos por la autoridad electoral en momentos anteriores.
Preocupaciones en materia de datos personales. De igual forma, preocupa que los datos personales obtenidos a través del registro electoral, que involucran información sensible, estén resguardados en instalaciones bajo el control de actores políticos, como propone el Plan B. En este sentido, no hay una razón justificada para que estos datos deban estar físicamente ubicados en instalaciones del Poder Ejecutivo en cualquiera de sus niveles, ya que compromete la transparencia gubernamental y los derechos de protección de datos personales.
Opacidad presupuestaria y falta de justificación: La propuesta de reforma electoral tenía como justificación principal la reducción de costos, la eliminación de dependencias y la independencia de las autoridades respecto a los partidos políticos. Sin embargo, no se proporcionaron pruebas claras de que los recortes presupuestales no comprometerían la realización de las elecciones, y no fue evidente cómo los cambios propuestos resultarían en una disminución real del presupuesto.
Finalmente, ambos decretos fueron invalidados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación debido a violaciones en el procedimiento legislativo, como la presentación de iniciativas del Plan B sin publicación previa, clasificación injustificada de estas como urgentes, y su aprobación apresurada. Además, se señaló que la Cámara de Diputados y el Senado modificaron indebidamente artículos ya aprobados, y las Comisiones Unidas del Senado no cumplieron con las reglas de votación. La Corte enfatizó la importancia del proceso legislativo para garantizar la participación equitativa y respetar los principios democráticos. La anulación del decreto restaura la vigencia de las normas con su texto previo al 2 de marzo de 2023.