El 29 de marzo, la Comisión de Gobernación del Senado aprobó la Ley para regular la suspensión de derechos y garantías (LRSDG), en cumplimiento tardío[1] de lo mandatado por el transitorio de la reforma constitucional en derechos humanos promulgada el 10 de junio de 2011; desde entonces se han generado opiniones encontradas acerca su constitucionalidad y armonización con estándares de derechos humanos. A continuación, algunas reflexiones para contribuir con este debate:

1. Cuestiones preliminares. La reforma constitucional de 10 de junio de 2011, confundió los términos “restricción y suspensión” de derechos humanos al establecerlos en el artículo 29 constitucional que contiene las reglas, principios y procedimientos para decretar la suspensión de derechos. El término restricción es el que habitualmente se usa para referirse a las medidas razonables ordinarias, objetivas y necesarias en una sociedad democrática para establecer límites y responsabilidades ulteriores derivado de un ejercicio indebido de un derecho, mientras que el término de suspensión está acotado a las circunstancias graves y urgentes que la autoridad está imposibilitada de resolver con las medidas ordinarias (restricciones). Dicho la anterior, en la legislación se puede optar por corregir el uso de los términos.

2. La propuesta de LRSDG establece un artículo para definiciones muy limitado que confunde situaciones relevantes para su aplicación y justifican la posibilidad de suspender los derechos humanos. Existen contextos no considerados por la LRSDG, y lo acota a tres contextos mencionados en el artículo 2, definidas en el artículo 3, en lugar de desagregar diferentes tipos de contextos, de violencia con sus diversas gradualidades y connotaciones, de salud pública o vinculadas a la protección civil.

La LRSDG usa erróneamente definiciones, por ejemplo, se habla de invasión en una fracción y en otra se refiere a conflicto, cuando lo más adecuado es utilizar los términos de conflicto armado internacional o no internacional, y remitir al derecho internacional humanitario para determinar en qué consiste cada uno; o bien, aprovechar la LRSDG para recoger los estándares desarrollados en esta rama del derecho especializada en los conflictos armados, para descansar en el uso más adecuado.

La propuesta utiliza conceptos como perturbación grave de la paz pública o grave peligro. Estos conceptos pueden ser sustituidos por los términos de tensiones o disturbios internos que son utilizados por el derecho internacional humanitario y de derechos humanos para identificar aquellas situaciones que no son un conflicto armado, pero que tampoco es una situación de paz o normalidad en una momento y espacio determinado.

También se enuncian en la definición de grave peligro otras situaciones que deberían ser definidas de manera independiente y diferenciada, por ejemplo, factores de orden sanitario sobre las que la Organización Mundial de la Salud puede dar luces respecto a cómo ser incluidas en un decreto que busca la suspensión de derechos. Lo mismo sucede con la mención de emergencias o desastres, ello en virtud de que la ley no establece cuáles pueden ser estas emergencias y deberían estar claramente definidas y articuladas con la legislación en materia de protección civil.

3. Criterios aplicables para determinar una restricción. En la propuesta se enuncian una serie de principios que debe tener la medida de suspensión, por ejemplo: oportunidad, proporcionalidad, necesidad, excepcionalidad, etcétera. Sin embargo, hay una total omisión a definir estos términos y su aplicabilidad a pesar de que éstos son fundamentales para determinar su constitucionalidad y su armonización con los estándares de derechos humanos. Estos criterios establecidos en el artículo 9 de la LRSDG deben ser definidos claramente y regulados en su aplicación práctica.

4. Mensajes de carácter político innecesarios y complicados de aplicar. La propuesta contiene una serie de mensajes de carácter político sin aplicación práctica, que podrían confundir a las personas titulares de derechos. En algunos artículos se menciona la obligación de cooperar con las autoridades, lo cual se debería dar por sentado si se determina la constitucionalidad y compatibilidad con los estándares de derechos humanos. O, por ejemplo, se menciona que el decreto de suspensión no puede modificar cuestiones distintas de los derechos humanos, siendo que prima facie, lo que se busca es modificar el marco normativo que impediría enfrentar alguna de las situaciones de las que habla la ley, y que en último de los casos afectará un derecho humano.

5. Controles políticos y judiciales. La reforma constitucional de derechos humanos buscó establecer mayores controles políticos y judiciales a la facultad de suspensión de derechos humanos, y la propuesta se quedó corta en desarrollar éstos. Por ejemplo, no se indica que tipo de mayoría se requiere para la aprobación de un decreto de suspensión, por lo que se entiende que sería una mayoría simple, pero bien se pudo proponer que fuera por una mayoría calificada.

Se propone un seguimiento por parte del Congreso de la Unión de las acciones realizadas por el Ejecutivo Federal con base en el decreto de suspensión. Sin embargo, la propuesta es poco detallada para definir como se llevará a cabo este seguimiento, por ejemplo, se puede proponer que una vez aprobado el decreto, el Congreso de la Unión creará una Comisión Bicameral de seguimiento, a fin de revisar de forma constante y permanente la ejecución del decreto, así como un análisis de la situación que se enfrenta, a fin de que, en caso de que las circunstancias cambien y a consideración de esta comisión ya no sea necesario continuar con la suspensión de derechos, se proponga al Congreso de la Unión la derogación del decreto de suspensión. Finalmente, en este punto, el plazo de revisión de 30 días es amplio, por lo que limita su efecto de control político en una situación de gravedad.

Con relación al control judicial, la propuesta de ley es omisa sobre la mayoría que se requiere por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y siendo que éste es un mecanismo para proteger los derechos humanos en situaciones de emergencia, se sugiere se establezca que se requiere una mayoría calificada de ocho ministros(as) a favor de la constitucionalidad del decreto de suspensión.

Éstas son algunas reflexiones sobre una ley, que es de vital importancia aprobar a la brevedad, pero, así como es importante su existencia, lo mismo es que se respeten las reglas, principios y requisitos mínimos establecidos por el artículo 29 constitucional y los estándares internacionales de derechos humanos.

[1] El transitorio cuarto de la reforma constitucional estableció el plazo de un año. http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5194486&fecha=10/06/2011