Reseña

Al hablar de la justicia, y en particular, de la justicia penal, se piensa en policías, jueces, ministerios públicos, peritos y al final, como último eslabón, en las cárceles. Lo mismo ocurre cuando hablamos del trabajo que realizan los diputados y senadores: hablamos de la aprobación de leyes, de votaciones y discusiones en el Pleno, de la postura de los grupos parlamentarios, y al final, del trabajo que realizan los legisladores en las comisiones. El libro Comisiones legislativas y sistemas penitenciarios. El cambio de la justicia penal, nos lleva a descubrir que en ambos espacios no han llegado los cambios democráticos que vienen transformando a las estructuras de los Estados contemporáneos.

Las comisiones legislativas y las prisiones son la parte más omnipresente, crucial y peor entendida de la política en México. Pero ¿cuál es la razón de ello? si ambos, prisiones y comisiones legislativas, son un binomio que da al Estado mecanismos de control para salvaguardar la legalidad y la supremacía constitucional. ¿Conviene al gobierno y a la clase política que estas dos instancias del control estatal no mejoren sus procesos? ¿Cuáles son los motivos para que llevemos más de 200 años intentando construir un verdadero sistema carcelario sin lograr ningún avance sustantivo?

Estas preguntas y otras, se contestan a lo largo del libro al ubicar las circunstancias históricas y normativas por las cuales las comisiones legislativas no han aportado elementos para la construcción de un “sistema penitenciario” o un mejor dicho de un “modelo de ejecución de penas” con sus correspondientes controles (políticas públicas, transparencia, rendición de cuentas; respeto a los derechos humanos de las personas privadas de la libertad y del personal de la prisión; fiscalización y sanciones).

El lector descubrirá que en este tema, como en cualquier otro que llega a las cámaras de diputados o de senadores, las comisiones legislativas son el responsable directo de un eficiente o ineficiente trabajo congresual. Los ojos de los analistas y del gobierno deben voltear a ver el trabajo que realiza las comisiones legislativas y no solamente el debate parlamentario en el Pleno.

Hoy, las comisiones legislativas no le permiten al Congreso de la Unión resolver sus problemas internos ni atender eficazmente los asuntos que se le encomiendan debido a la ausencia de normas que regulen eficientemente sus trabajos. Es decir, no están institucionalizadas. Propongo que ambas instancias de control estatal (comisiones legislativas y prisiones), cuenten con “normas e insumos” para cumplir sus fines, pero además, que esas normas y esos insumos estén pensados para resolver sus problemas internos y atender con eficiencia los asuntos que se les encomienda. Muchos de los recursos que se asignan y se gastan en las prisiones o mucho del trabajo que realiza el Congreso a través de las comisiones legislativas no son eficientes porque no cuentan con normas e insumos, pero también porque estamos acostumbrados a analizar el trabajo del Congreso a nivel del debate que se da en el Pleno; y por eso no entendemos el verdadero funcionamiento del Poder Legislativo.

Si utilizamos el método de análisis que se aplica en este libro y lo trasladamos a otros temas que son de interés nacional como el campo, la energía, las telecomunicaciones, el desarrollo económico del país o la educación descubriremos lo útil que es entender el trabajo que realizan las comisiones legislativas.

La reforma constitucional de justicia penal de 2008 y todos los ajustes que se vienen haciendo a la fecha representan una gran oportunidad para analizar el papel de las comisiones legislativas y el cambio de nuestro sistema penal, sobre todo en el tema de ejecución de penas, porque la mayor parte de sus operadores la estudian desde perspectivas generalmente procesalistas y enfocadas al ministerio público, los jueces y la policía. Por ello, Comisiones legislativas y sistemas penitenciarios. El cambio de la justicia penal se convierte en una obra paradigmática para descubrir una parte olvidada de los límites, vínculos y controles impuestos a todos los poderes del Estado y sus habitantes para salvaguardar el régimen constitucional de México.

Dicen Lujambio y Estrada en su obra Tácticas parlamentarias hispanomexicanas (Tirant lo Blanch, México, 2012), “no hay en México una tradición de estudios Parlamentarios strictu sensu. […] No hemos estudiado las tácticas parlamentarias porque no sabemos, históricamente, cuáles son, porque no está claro qué normas han estado en vigor, porque es obscuro su origen, porque no se han compilado ordenadamente.”. La obra aporta elementos que cubren este gran vacío, pero supera lo que en algún momento se ha publicado, al analizar la actividad de las comisiones legislativas en las dos cámaras, a nivel nacional e internacional, durante los últimos tres siglos, y además, vincularlos con el principal tema olvidado por los operadores de la reforma constitucional de justicia penal de 2008: el futuro modelo de reinserción social y de ejecución de penas. Recordemos que éste fue y es el primer compromiso incumplido. ¿La actual legislatura y el gobierno de Enrique Peña Nieto podrán corregir este rezago histórico?

Comentarios de otros académicos:

“El trabajo elaborado por José Luis Hernández Sánchez tiene la notable característica de combinar el derecho constitucional, el derecho parlamentario y de derecho penitenciario para presentarnos una original unidad temática. El estudio de cada una de estas perspectivas se hace al analizar cómo se han transformado las comisiones legislativas y los sistemas penitenciarios en el Reino Unido, los Estados Unidos y Francia, para luego revisar el caso específico de México. Llama la atención la manera como el autor relaciona estos temas y los ensambla, ya que corresponden a problemas distintos. Se trata de uno de los estudios más atractivos que he leído en mucho tiempo sobre dos temas muy sensibles para la vida institucional de cualquier país: el funcionamiento de las comisiones congresuales y el sistema penitenciario.” (Diego Valadés)

“La transición democrática en México ha enfatizado la importancia del Congreso y muy especialmente de sus comisiones legislativas, concebidas como un mecanismo esencial del sistema político para analizar los asuntos públicos, legitimar las acciones de gobierno y cumplir con los compromisos en los que participan los diversos sectores de la sociedad, todo ello como parte de su función principal: la creación legislativa. Su importancia para la vida democrática ha motivado también una serie de estudios relacionados con el Derecho Parlamentario a fin de conocer los modos de debatir, presentar proyectos de ley o enmiendas constitucionales, organizar las comisiones y sus procedimientos, y publicitar la acción parlamentaria, entre otros asuntos. Justamente, Comisiones legislativas y sistemas penitenciarios, de José Luis Hernández Sánchez, se inscribe dentro de este campo de estudios sobre las reglas internas de nuestras asambleas representativas, vinculado en este caso con la construcción y ordenamiento de los sistemas penitenciarios.” (Rafael Estrada Michel)

“Comisiones legislativas y sistemas penitenciarios. El cambio en la justicia penal” es un libro extraordinariamente rico e interesante. El autor teje muy finamente la parte parlamentaria con la relativa a la ejecución penal. Estimo que sería muy importante realizar un ejercicio similar respecto del control judicial en la ejecución penal, que vaya más allá del oversight. Seguramente habrá mucho menos material, puesto que si el aporte de los parlamentarios trabajando en comisiones, teórica y prácticamente, ha sido muy escasa, la de los jueces ha sido casi nula. Si conjugamos estas dos ausencias al menos podemos entender las causas de la ausencia de un Estado de derecho en nuestras prisiones. De la lectura de la obra queda muy clara la urgencia de que las comisiones legislativas no solo asuman plenamente su función normativa, como espacios idóneos para crear leyes donde “las palabras se deben pesar como diamantes”, sino que controlen el gasto y las políticas públicas en la materia, como se ilustra en la experiencia norteamericana.” (Miguel Sarre)