La transición: cambio imaginario

01 | 02 | 2021

La transición autosaboteada

Con el inicio del periodo ordinario de sesiones, sabemos que se presentará una iniciativa para sustituir la recién aprobada y nunca implementada Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República (FGR), sin base en evidencia alguna y promovida por el principal responsable del fracaso en la transición a una fiscalía autónoma: el Fiscal General de la República. En este contexto vale la pena recordar qué motivó la creación de una fiscalía y porqué era necesario acabar con la PGR.

Todo comienza con un grupo de organizaciones sociales, personas operadoras y colectivos de víctimas que nos dimos a la tarea de imaginar una institución con la capacidad de acotar los grandes márgenes de impunidad que vivimos en México, un nuevo modelo de fiscalía con la capacidad de coordinarse con otras instituciones de forma efectiva para generar un sistema de investigación eficiente, que respetara los derechos humanos, que incluyera a las víctimas, las organizaciones y otras instituciones como las policías.

Imaginamos una institución con una concepción estratégica de la persecución penal, enfocada en asegurar una sanción para las personas que cometen delitos, que dé respuestas acordes a cada caso y que garantizará la reparación del daño.

Las fiscalías que históricamente se erguían como el brazo punitivo del estado que respondían a los intereses del gobernante en turno; por fin podrían ser autónomas de intereses políticos. Esta reforma significaba completar el Sistema de Justicia Penal que se mantuvo una década incompleto porque la PGR siempre fue la tapadera perfecta. (Ver artículo de @PoloMaldonado). Que bello sonaba aquello; pero poco nos duró el gusto.

Dos años después de la aprobación de una nueva ley que dio origen a la FGR nos encontramos un panorama desolador, de promesas incumplidas y plazos vencidos. La causa es clara y la única salida pareciera ser encontrar una persona con ganas de ser el Fiscal General que México necesita y cumplir con las funciones y responsabilidades que determina la ley. En cambio tenemos un fiscal que se dedica más a legislar que a perseguir el delito. Y así la transición de la fiscalía ha sido constantemente bombardeada con contrarreformas provenientes del fiscal. ¿No le gusta su ley, Señor Fiscal? pues renuncie.

La transición imaginada

No obstante hay que reconocer que el reto era y sigue siendo mayúsculo pues se trata, nada más y nada menos, de romper con todas la inercias y transformar el sistema de investigación y persecución penal mexicano. El primer gran ausente del cambio fue el Ejecutivo Federal que dejó un gran hueco al olvidar transparentar la política criminal del Estado mexicano para combatir la delincuencia (claro existe un esbozo poco estructurado de buenas intenciones). Por lo tanto, no existe la base o por lo menos el punto de partida para diseñar una política de persecución penal y tampoco una meta o rumbo hacia donde vamos, lo que dificulta, mas no impide, el diseño de un plan de persecución penal de la FGR.

No obstante, mucho se hubiera podido avanzar en estos dos años desde que se nombró al primer fiscal general con autonomía. Pero desde el minuto uno que ocupó el puesto, Gertz se asumió como un fiscal enemigo de la participación ciudadana y se encerró en su despacho para imaginar una fiscalía a su medida.

El plan es no tener plan. En México seguimos estancados en un paradigma de seguridad pública basado en la prevención secundaria. Básicamente nos dedicamos a generar acciones desvinculadas de disuasión, vigilancia y “atención” de denuncias (que no serán resueltas). Históricamente ha quedado de lado la prevención primaria que contempla acciones que atiende las causas socio demográficas del delito. No obstante, el Ejecutivo Federal prometió que lejos de una política de mano dura; se dedicaría a atender las causas. Pero cuando revisamos los programas sociales que ha emprendido no se encuentran estructurados bajo una óptica de prevención primaria, ni cuentan con indicadores que nos permitan medir su impacto en la reducción de la violencia. Pero quizás el principal problema es que nunca cerramos el ciclo y la reacción o acciones encaminadas a garantizar el acceso a la justicia siguen estancadas y las fiscalías siguen siendo el cuello de botella (Ver artículo que investiga en México).

Muestra de ello es la ausencia de profesionalización de las policías de investigación y los cuerpos forenses y periciales. Tampoco vemos un fortalecimiento de un sistema adversarial y por lo tanto vemos que las defensorías públicas siguen en un estado de indefensión (al menos presupuestal) y constantemente el poder judicial, al no saber/querer comunicar; es atacado por los fiscales o los poderes ejecutivos que lo culpan de liberar a los “delincuentes”. Además vemos que la investigación se concentra en las fiscalías sin coordinarse con otras instituciones como las comisiones de competencia económica, de derechos humanos, de telecomunicaciones, de transparencia e incluso con la unidad de inteligencia financiera. Tenemos un fiscal peleado con todo el mundo que no acepta ayuda y que mal entendió la autonomía quedó aislado en la pequeña isla del hombre solitario.

Finalmente la parte más débil de todo el sistema de justicia es la prevención terciaria que corresponde a las estrategias de reinserción social y aquí tenemos a los jueces de control, a las unidades de medidas cautelares y la totalidad del sistema penitenciario en los tres niveles de gobierno. Un desastre de proporciones inhumanas que ha convertido a las cárceles en México en terroríficas máquinas de moler carne. Y así el sistema penitenciario se postula como la institución más corrupta y que más viola derechos humanos en México.

La transición de la fiscalía debería comenzar con la conformación del Consejo Ciudadano que incluía a las organizaciones y a los colectivos de víctimas quienes de la mano de la fiscalía serían los encargados de generar el Plan de Persecución Penal. Este plan nos permitiría invertir de manera más asertiva los escasos recursos del Estado mexicano y finalmente utilizar al mínimo el sistema penal para enfrentar la criminalidad (Ver: La racionalidad de las leyes penales). En este sentido la reforma de la fiscalía era sólo la primera de una serie de reformas necesarias para apuntar a la consolidación del nuevo modelo nacional de policía y justicia cívica enfocado en atender conductas delictivas menores y así permitir que las fiscalías y los tribunales se concentren en los casos de mayor impacto social.

Pero claro, el nuevo fiscal general llegó con una idea muy diferente y nos agarró con los dedos en la puerta. Inmediatamente cerró de tajo todo tipo de colaboración con las policías para mantener inmaculado el monopolio de la investigación. Además el secretario de seguridad pública no quería meterse en problemas puesto que ya vislumbraba irse de la campaña por la gubernatura de sonora y así las reformas legales necesarias para implementar el nuevo modelo nacional de policía y justicia cívica; quedaban huérfanas y en el aire. (Ver Nuevo Modelo y #ReformaPolicialYa)

Imaginamos una nueva institución de persecución penal…

Las organizaciones ya habíamos comenzando por el análisis del problema la definición de del mismo el diseño de las posibles soluciones y la proyección de estrategias, la definición de las métricas éxito de los planes de implementación, la evaluación del impacto y finalmente la metodología de mejora continua.

El plan de persecución penal definía prioridades y herramientas para investigar y perseguir, para coordinarse con otros actores, para incluir a las víctimas y organizaciones.

Esta forma de estructurar la nueva fiscalía contemplaba la investigación de un fenómeno criminal y en lugar de atender cada delito por separado o por tipo penal, se opta por la vinculación entre diversas conductas delictivas los delitos finales, los delitos mediatos y los delitos de supervivencia.

Para lograr estructurar la nueva institución se contemplaron como los principales criterios para la transición:

Renovación de personal: un nuevo sistema de recursos humanos que asegurará que las personas que laboraban en la institución son las más calificadas con servicio profesional de carrera e indicadores de desempeño
Presupuesto basado en resultados: con suficiencia en su planeación y transparencia en su ejecución; vinculado con los objetivos contenidos en el plan de persecución penal.
Un sistema de inteligencia: análisis datos, trazabilidad e interoperabilidad.
Mecanismos de coordinación: creación de convenios de colaboración con otras instituciones para coadyuvar en procesos de investigación.

Lo que no se mide, no se puede mejorar. Por eso la importancia de un sistema de indicadores de impacto, de resultados y de desempeño; que nos permitían medir con métodos cualitativos y cuantitativos los avances en materia de investigación y persecución penal: la experiencia de las personas usuarias, los niveles de satisfacción en la atención de las víctimas, el respeto a derechos procesales, la democratización de la persecución (no concentrarse en perseguir grupos socio demográficos específicos), la eficiencia en los procesos, el apego al debido proceso. Y quizás el indicador más importante medir: la inversión de recursos en las causas prioritarias y los resultados en su persecución.

Vale la pena recordar que el nuevo modelo de la fiscalía se basa en un análisis sistémico de las instituciones de seguridad y justicia y sus interacciones a partir de un modelo de mapeo de actores, relaciones y acciones que dio como resultado el “Mapa Normativo de Seguridad y Justicia”. En donde la fiscalía juega un papel central en el proceso de persecución penal. Para cumplir con su función, la Fiscalía debe estar vinculada con las instituciones de prevención, investigación, defensa, judicialización y ejecución penal. De esta manera la autonomía de la Fiscalía nunca fue entendida como aislamiento o autocracia.

La eficiencia de la institución, conforme a la LOFGR, se basa en criterios de priorización de casos tomando en cuenta la gravedad y generando matrices de valoración de casos para determinar posibles procesos y las posibles salidas según su complejidad. De esta forma se propuso valorar el impacto y la dificultad de cada caso, el impacto subjetivo y objetivo, la capital importancia la cantidad de víctimas y las características de los victimarios además de la factibilidad y viabilidad. (Ver sistema de Colombia)

Desde el punto de vista estructural, la priorización de la Fiscalía debe estar enfocada a proyectar los recursos humanos financieros y materiales que se deben invertir para lograr los resultados o metas trazados. Para ello se propuso la estrategia de gestión de recursos humanos en donde se abandonaba la figura del “todo poderoso” Ministerio Público, “el judaz”, el que litigaba, era detective de investigación y al mismo tiempo era una especie de policía con licencia para matar. Y en su lugar se propone definir claramente distintas funciones que contribuyen a la persecución penal: fiscales litigantes, analistas, detectives, policías, cuerpos forenses y peritos. Esto claramente involucra más de una institución y es por ello que la policía ministerial no se ve reflejada dentro de la estructura de la nueva FGR. Claro, no es sorpresa que desde su aislamiento Gertz la extrañe tanto.

Además de la especialización es muy importante tener una estrategia de profesionalización. Así la propuesta contemplaba un servicio profesional de carrera, que iba desde el reclutamiento, la gestión del desempeño, la gestión del desarrollo y la gestión de cambio cultural y organizacional.

Pero las organizaciones no sólo nos quedamos en las propuestas legislativas y fuimos mucho más lejos y propusimos una metodología de participación ciudadana para el diseño del Plan de Persecución Penal. Un modelo basado en el diseño “user experience, UX”, que propone estrategias de participación en la definición análisis, diseño, implementación y difusión de los resultados.

El esfuerzo, el nivel de especialización y la experiencia de las personas que colaboraron en la redacción de la ley orgánica de la fiscalía merece cuando menos una explicación basada en evidencia y datos reales; si lo que se pretende redactar una nueva ley.

A dos años de redactar esta propuesta – en la que participaron Olga Sánchez Cordero, Mario Delgado, Tatiana Clouthier, Julio Menchaca, Rocío Barrera, Santiago Nieto entre muchas otras personas del actual gobierno- que fue aprobada por las y los actuales Diputados y Senadores, nace una contrarreforma.

Siempre supimos que cambiar la ley es muy diferente que cambiar la realidad, pero hubo un momento en que creímos que de verdad desde el actual Gobierno existía la voluntad de hacer justicia, parece que nos equivocamos y vamos de regreso al oscurantismo.